Service public

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Un service public est une activité considérée comme étant d'intérêt général, qui s'exerce sous le contrôle des pouvoirs publics (l'État ou une collectivité locale). On distingue parmi les fonctions de service public

  • celles qui relèvent des fonctions régaliennes, liées à la souveraineté de l'État,
  • celles qui relèvent du secteur administré ou du secteur marchand.

Ces dernières doivent répondre à un besoin d'intérêt général, considéré comme essentiel ou stratégique, ou que le fonctionnement normal du marché ne pourrait pas assurer, comme par exemple les infrastructures (routes, chemins de fer, réseau téléphonique) qui permettent le fonctionnement des entreprises publiques comme privées.

Il n'existe pas à vrai dire de définition parfaite et objective du service public. En réalité est service public ce que la puissance publique définit politiquement comme tel. Le service public suppose, en principe, que la mission dévolue par l'autorité de tutelle, appelée l'autorité organisatrice ou le régulateur, soit clairement définie, et, généralement, un financement public, partiel ou total.

Le service public peut être soit exercé directement par la collectivité, soit délégué à des acteurs privés sous le régime de concession ou de délégation de service public. Dans ce dernier cas, on parle de « mission de service public » ou « service public délégué » et non plus de service public.

Sommaire

Histoire du service public

Dans l'Europe médiévale, la majeure partie de la population étaient des serfs, dominés par le seigneur. Celui-ci assurait la protection contre les invasions, et percevait en échange un impôt en nature.

Avec le siècle des Lumières est née la notion de contrat social, qui se concrétisa à la Révolution française : le dirigeant n'est alors plus vu comme un maître, mais comme un organisateur à qui l'on a délégué la gestion et l'administration des biens communs. L'impôt sert alors à assurer cette gestion.

Les domaines concernés

Certaines activités ont toujours été assumées par l'État ou ce qui en tenait lieu au Moyen Âge, le roi. C'est pour cette raison qu'on les nomme fonctions régaliennes. Ainsi :

Ces fonctions sont généralement considérées comme difficiles à sous-traiter à des sociétés privées. Sans compter les problèmes éthiques que posent une telle sous-traitance.

Néanmoins, la fixation de ce qui relève du domaine public, du secteur privé, ou d'une éventuelle combinaison des deux, garde un certain arbitraire et varie d'ailleurs selon les pays. Elle évolue aussi dans le temps en fonction de décisions politiques où interviennent à des degrés divers :

  • les besoins exprimés par la population, ou prévisibles à terme ;
  • des contraintes d'efficacité économique.

L'évolution de la société peut aussi faire émerger le besoin de nouveaux services publics, comme elle peut en rendre certains inutiles.

L'expression service public correspond à une notion particulièrement développée en France pour des raisons historiques, même si elle désigne souvent, au pluriel, les administrations et les entreprises publiques.

La notion de « service public » est internationale et très bien développée dans le monde anglo-saxon. On peut trouver beaucoup d'informations et de rapports sur les liens entre services publics et privatisations sur les sites Public Services International et Center for Public Services

En France, « service public » peut désigner autant le concept général, objet de cet article, qu'un type de service, par exemple la distribution de l'électricité, ou même l'entreprise qui assure ce service, par exemple EDF. L'ouverture des monopoles publics, sous la pression de l'Union européenne, va contribuer à clarifier ces notions (cf. le Livre blanc sur les services d'intérêt général).

Confusions à éviter

Note : la plupart des exemples cités sont issus du contexte français.

On confond souvent le « service public » avec les grandes « entreprises publiques » nationales comme la SNCF ou EDF. Or, un service public peut :

  • d'une part, être rendu par des entreprises privées : c'est notamment le cas de la distribution de l'eau, ou celle des soins médicaux (médecins et pharmaciens : professions libérales, ambulanciers privés), voire de l'enseignement (écoles privées sous contrat, subventionnées par l'Etat) ou les sapeurs-pompiers (au Danemark, un certain nombre de casernes sont concédées à une entreprise privée de sécurité qui a par ailleurs une activité de transport de fonds) ;
  • inversement une entreprise publique peut avoir des activités marchandes, comme la SNCF pour le transport des personnes en TGV ou le transport de fret, ou La Poste pour les envois dont le poids est supérieur à 2 kg ;
  • d'autre part, le service public n'est pas nécessairement national mais peut être organisé sur le plan régional ou local, l'autorité de tutelle n'étant plus alors l'État, mais les collectivités locales : c'est le cas par exemple de la distribution de l'eau, du ramassage des ordures ménagères, du ramassage scolaire... Ces services sont organisés par la collectivité, en régie, ou par des entreprises privées dans le cadre d'une délégation de service public.

On a tendance également à confondre service public et monopole. Or de nombreux services publics sont exercés dans un cadre concurrentiel : par exemple les télécommunications, l'audiovisuel... Dans certains cas, il y a effectivement monopole quand le service utilise des infrastructures qu'il serait trop onéreux, voire absurde de dupliquer pour introduire la concurrence : cela correspond à une situation de monopole naturel. C'est le cas par exemple du réseau ferroviaire, du réseau de transport de l'électricité, de la distribution du courrier ...

Grands principes du service public

Quelques grands principes, appelés lois de Rolland, régissent le service public :

  • La continuité du service : ce principe, qui a une valeur constitutionnelle, paraît évident. En effet, c'est parce que la puissance publique lui reconnaît une importance particulière, sur le plan social, qu'un service est considéré comme appartenant à la catégories des services publics. Il répond à un besoin essentiel qui doit être satisfait en permanence. La contradiction potentielle évidente avec le droit de grève, autre principe de même valeur, engendre des controverses importantes.
  • l’adaptabilité du service : condition nécessaire pour suivre l’évolution des besoins d'intérêt général. cette conditions justifie les mutations qui interviennent régulièrement dans les services publics, qui doivent s'adapter tant aux progrès de la technique qu'à l'évolution de la demande sociale. Ce qui implique que aucun obstacle juridique ne doit s'opposer aux changements à accomplir.
  • l’égalité devant le service : A situation identique, les usagers doivent tous béneficier des mêmes prestations.
  • la primauté du service : les intérêts privés doivent, en cas de conflit, s 'effacer devant l 'intérêt général représenté par le service public

Maîtrise du service

  • l’égalité de traitement : toute discrimination entre usagers est exclue tant dans l'accès au service que dans l'usage. C'est une extension du principe d'égalité devant la loi établi dans la déclaration universelle des droits de l'homme. De ce principe découle la péréquation qui fait que les secteurs les moins rentables sont financés par les plus rentables. Exemples : La Poste pratique les même tarifs sur tout le territoire alors que les zones rurales induisent un coût supérieur dans la distribution du courrier, un abonné à l'électricté ou au téléphone paie le même prix quelle que soit sa situation géographique. La péréquation déconnecte le coût du prix pratiqué, elle permet à ce titre de poursuivre un objectif d'aménagement du territoire.
  • la neutralité : c'est la condition de l'universalité du service, qui implique notamment le principe de laïcité.
  • la valeur ajoutée nulle. Lorsque, en raison des circonstances, d'erreurs, ou de fraude, un citoyen est privé d'un service auquel il avait droit, le dédommagement auquel il peut prétendre n'est pas fonction de l'utilité qu'il retirait du service (par exemple : la valeur d'une fabrication permise par la puissance électrique) mais seulement du coût de production du service.

La gratuité n'est pas un principe. C'est même une exception rare, même si la subvention du service par d'autres sources de financement est généralisée : les services ne sont pas gratuits, mais une partie n'est pas payée directement par le bénéficiaire, mais par les impôts et taxes. Plus généralement, si le service est légalement obligatoire, les prestations doivent être gratuites sauf disposition législative contraire.

Exemples de modes de financement de services publics :

  • redevances spécifiques imposées aux usagers (exemple : télévision) ;
  • taxe (exemple : ordures ménagère) ;
  • billetterie (exemple : transport en commun).

Modalités de gestion

Les services publics peuvent être gérés selon différentes modalités :

  • Régie directe : un service public est dit en régie directe, ou encore exploité en régie, lorsqu'une personne publique se charge de gérer elle-même, à ses risques et périls, en engageant les fonds, les moyens et le personnel nécessaires.

C'est le mode de fonctionnement des services publics traditionnels d'État. Il s'oppose à la délégation de service public très utilisée par les collectivités locales.

  • Régie intéressée : La gestion est confiée à un régisseur qui est intéressé aux résultats de l'exploitation suivant les conditions d'un contrat. L'administration supporte en principe, les risques de l'exploitation.
  • Affermage : la gestion est assurée par un fermier qui n'engage que les fonds de roulement.
  • Concession : c'est un mode de gestion des services publics par lequel une collectivité publique, le concédant, charge par convention, un individu ou une personne morale de droit privé, le concessionnaire, de faire fonctioner un service public. Le concessionnaire se rémunère au moyen de redevances perçue sur les usagers en contrepartie, il accepte les frais et les risques de cette gestion.
  • Établissement public  : industriel et commercial (EPIC : SNCF ou EDF avant son changement de statut en 2004)) ou administratif (EPA : IGN). L'établissement public est un organisme administratif doté de la personnalité morale, spécialisé dans la gestion d'un service public déterminé et ayant des prérogatives de puissance publique.
  • Société d'économie mixte : les extensions des activités de l'État entraîne celui-ci à intervenir dans tous les domaines.

De façon à ne pas alourdir son fonctionnement par les nationalisations ou les étatisations, l'État participe à de nombreuses gestions en intervenant financièrement. La méthode la plus utilisée est celle de la société d'économie mixte : c'est-à-dire une société anonyme bénéficiant d'une participation financière de l'État (le cas écheant d'une région, d'un département ou d'une commune).

  • Les sociétés nationales : il s'agit de societés anonymes dont tout le capital appartient à une ou plusieur personnes de droit public
  • en cas d'urgence, réquisition,
  • autres modes dérogatoires voire irréguliers : convention avec une association subventionnée choisie sans appel d'offre, etc.

L'organisation des services publics en France

Les grandes catégories de services publics

En France, les activités de service public peuvent être classées en trois catégories :

  • Fonctions régaliennes : ce sont les fonctions de souveraineté de l'État. Elles sont entièrement financées par l'impôt et assurées par des administrations publiques.
    • Justice
    • Police
    • Défense nationale
    • Finances publiques (Trésor, monnaies, impôts)
    • Administration générale et locale.
  • Secteur non marchand : il s'agit de services, pour l'essentiel gratuits, financés principalement par l'impôt (ou les cotisations obligatoires). Les établissements relèvent du droit adminstratif, mais ces services associent aussi des organismes privés (sous contrat) et des associations.
    • Enseignement (Éducation nationale);
    • Santé (services hospitaliers) ;
    • Sécurité sociale (entreprise privée sous tutelle) ;
    • Aide sociale ;
    • Culture (musées, théâtres, maisons de jeunes...)
    • Assainissement.
  • Secteur marchand : il s'agit de services financés principalement par une activité commerciale, mais qui sont considéré comme devant être sous controle de la collectivité.

Les établissements publics, dit industriels et commerciaux, relèvent à la fois du droit administratif et du droit commercial.

    • Transports : transports urbains, transports ferroviaires régionaux (TER), ramassage scolaire ;
    • Énergie : distribution du gaz et de l'électricité ;
    • Eau potable ;
    • Services postaux ;
    • Télécommunications : téléphone, radiodiffusion.

( pour plus de clarté il faudrait reclasser la suite)

Santé, social

[Presentation de la sécurité sociale]

Le système de santé comme on le conçoit en France n'est pas la norme dans de nombreux pays, même très développés. Au Royaume-Uni, par exemple, ce sont des assurances privées qui remplissent la mission de l'assurance maladie ou l'assurance vieillesse, avec les problèmes d'égalité d'accès aux soins que cela pose.

En France, même, de nombreux organismes fonctionnent en marge de la « sécu ». On peut citer les mutuelles étudiantes, ou les « régimes spéciaux ».

Voir les articles détaillés Sécurité sociale et Sécurité sociale (France).

Commerce, droit

Sécurité

En Belgique, les polices municipales ont été interdites afin d'assurer une cohésion de la stratégie de sécurité publique et d'éviter certaines dérives des polices municipales, dans le même esprit, les corps de gendarmerie et de police nationale ont été fusionnés.

PTT

Le service public des PTT a été scindé en deux entités distinctes dans les années 1970, du fait de leur moindre complementarité par rapport au passé. Par la suite vers 1990, les deux administrations ont été placées sous la tutelle du ministère de l'industrie et une grande réforme, destinée à transformer ces administrations en entreprises de services publiques, fut engagée. Quinze ans plus tard:

  • La Poste est désormais en concurrence avec de grands groupes de transport de fret. Son avenir à long terme a imposé et impose toujours d'importants efforts de rationalisation dans un contexte social difficile.
  • France Télécom ayant été partiellement privatisée a mis fin à des partenariats de recherche avec des universités. L'État n'étant plus le seul détenteur, on parle d'entreprise privée à capital partiellement public et non plus d'entreprise publique.
    • À terme, il est prévu que l'État se désengage totalement de cette entreprise.
    • France Télécom est mis progressivement en concurence avec des sociétés de communication françaises et étrangères.
  • Cette réforme d'envergure, imposée par les critères de concurence édictés par les instances de Union européenne, s'est faite sans trop de heurt sociaux. Il reste en place dans ces deux entreprises, une partie du personnel n'ayant pas renoncé à son statut de fonctionnaire de l'État (en ayant eu le choix), dont l'État Français se désintéresse officieusement et qui se trouve sans status juridique de fait.

Enseignement, sciences, sports, loisirs, arts

En France, en matière d'enseignement, il existe des établissement publics et privés.

L'existence de ces deux types d'enseignement remonte à la séparation de l'Église et de l'État, à l'époque, la seule justification était d'ordre confessionelle

La politique actuelle de l'État est la suivante :

  • est payé par l'État tout ce qui est imposé par les programmes de l'État, donc professeurs des disciplines inscrites au programme. Ces professeurs sont soumis aux mêmes exigences de diplômes (les concours sont toutefois distincts) que leurs homologues de l'enseignement public, et rémunérés selon la même grille, par l'intervention de l'État. Par contre, l'Etat ne prend pas en charge leur retraite, ce qui induit une forte différence dans dans la rémunération nette (taux de cotisation plus fort) que dans les droits à retraite (pension plus faible), le total équivalent à plusieurs années de rémunération pour le professeur, et des charges en plus pour l'employeur.
  • restent à la charge de l'école privée :
    • ses activités non inscrites au programme scolaire (par exemple équitation, poterie, vannerie, art dramatique...)
    • ses éventuels cours confessionnels
    • l'entretien des bâtiments (bien qu'elle touche souvent des subventions pour ce poste budgétaire)

Ainsi, l'État n'échappe pas à l'accusation de « faire payer les parents deux fois » : il prélève des impôts (le premier poste budgétaire de l'État est celui de l'Éducation Nationale) sans par ailleurs financer les frais d'éducation correspondants.

Il est projeté en France la suppresion de l'engagement public dans les crêches qui ne seraient plus donc qu'associatives ou commerciales.

En France, la recherche publique est assurée par trois type de structures, les fondations, les Universités et les centres de recherche tel que l'INRA, le CNRS, l'IFREMER ou l'INSERM. De plus en plus, en raison des restrictions budgétaires, ces structures pour leur financement doivent nouer des partenariats avec des acteurs privés, ce qui rend de plus en plus problématique les recherches sans applications rentables (recherche fondamentale essentiellement)

Une autre source de financement public de la recherche se fait par l'intermédiaire de l'armée. Celle-ci finance des recherches pas forcément liées à l'élaboration d'armement, ce qui est encore plus vrai aux États-Unis.

Approvisionnement en eau

Ce service, en France, a été privatisé il y a longtemps, ce qui a permis à deux sociétés transnationales de voir le jour, la Lyonnaise des eaux (Groupe Suez) et la Générale des eaux (Groupe Véolia, ex-Vivendi environnement). Au niveau local, la compétence est aux municipalités, donc des régies publiques existent.

Les altermondialistes sont très critiques sur les méthodes de ces deux transnationales vis-à-vis de populations moins solvables que les Français.

le rapport Tavernier enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 mai 2001 fait etat d'un ecart dans la difference de prix de 44 % entre les communes entièrement en régie communale et celles entièrement en affermage intercommunal.

Transports, industrie

  • EDF et Gaz de France (en France) (étaient des EPIC, en aout 2004 elles furent transformées en SA
  • RTE (Réseau de transport d'électricité) (c'est une division d'EDF, en voie de filialisation)
  • SNCF (en France) (c'est un EPIC) qui est mis en concurrence depuis mars 2003 uniquement sur le transport du fret.
  • Réseau ferré de France (RFF) (c'est un EPIC)

Dans le cas des réseaux, dont la construction, l'entretien et la modernisation sont assurés par des sociétés publiques, la séparation organique entre la gestion des réseaux proprement dite d'une part, et celle des services liés à ces réseaux d'autre part (exemple en France de EDF/RTE ou SNCF/RFF) répond au modèle promu par l'Union européenne et tend à se répandre. Il s'agit de séparer les activités relevant d'un monopole naturel (le réseau) des activités où la concurrence est possible à organiser (les services). Pour les tenants du modèle de la société intégrée, ces scissions nuisent à l'efficacité (coûts de coordination, de négociations, bataille juridique, création d'un rapport fournisseur/client, perte de relation avec l'usager, utilisation moins optimale du réseau) et à la qualité de service. Des pays reviennent en arrière sur ces politiques face aux problèmes rencontés (exemple du rail en Nouvelle-Zélande). Leurs adversaires répondent que ces problème existaient avant, mais le mode de décision bureaucratique qui les masquait aurait en plus l'inconvénient d'être inefficace. En outre la mise en place d'un rapport fournisseur/client permettrait de mieux prendre en compte les attentes des usagers/clients. Il est possible que ce type de privatisation progressive soit plus douce à faire accepter (car plus masquée) et à gérer.

  • Aviation Civile - Le service de gestion du trafic aérien, l'application d'une réglementation européenne va entraîner sa privatisation, les technologies informatiques embarquées suppléeraient en partie cette diminution de service.
  • Météo-France

Radios et télévisions

Radios

Télévisions

  • groupe France Télévisions
  • RFO (Réseau France Outre-mer)
  • Arte (Association Relative à la Télévision Européenne)
  • CSA (Conseil supérieur de l'audiovisuel)

voir aussi : Télévision en France

Le service public et l'Europe

L'Union européenne reconnaît l'importance du service public, qu'elle nomme « service d'intérêt général » (ou SIG) qu'elle qualifie d' « élément clef du modèle européen de société », et distingue parmi ces services ceux qui relèvent du secteur marchand, qualifiés « d'intérêt économique général » (SIEG). Cependant, il n'existe pas de réglementation spécifique du service public au niveau européen. Ce sujet reste de la compétence des États membres, ou des collectivités locales.

La politique de l'Union européenne est basée avant tout sur le principe de la libre concurrence, nécessaire pour créer un marché européen unique. C'est dans cet esprit que la Commission a mené une politique de libéralisation des principaux services dits « d'intérêt économique général » (SIEG). les secteurs concernés sont : l'énergie (gaz et électricité), les transports (tous modes), les services postaux et les télécommunications.

Elle veille tout particulièrement à ce que les financements de service public par les États ne faussent pas le jeu de la concurrence, et en particulier sur les points suivants : • que la qualification de SIEG ne soit pas donnée à des services qui relèvent en fait du marché concurrentiel ;

  • que les mesures prises assurent un fonctionnement efficace des SIEG

• qu’il n’y ait pas d’interférences négatives sur les marchés ouverts à la concurrence en dehors du service public.

Certains services ont cependant été reconnus comme service d'intérêt général au travers de la jurisprudence de la cour européenne de Justice. À titre d'exemple, la Cour a reconnu comme SIEG (dans certaines conditions précises) :

  • la collecte, le transport et la distribution du courrier ;
  • la fourniture ininterrompue d'énergie électrique sur l'intégralité du territoire concédé ;
  • le maintien de la navigabilité d'une voie d'eau importante ;
  • la distribution d'eau ;
  • la fourniture de prestations de services dans le domaine des télécommunications ;
  • les émissions de télévision.

Pour permettre l'introduction de la concurrence dans les services, la Commission pousse à la scission de la gestion des infrastructures (lorsque celles-ci relèvent d'un monopole naturel) de l'exploitation des services, tous les exploitants devant se voir reconnu un droit d'accès égal à l'infrastructure. C'est ce qui a été fait pour les télécommunications (au niveau de la boucle locale), l'énergie (gaz et électricité), les chemins de fer, les ports et aéroports.

Le financement des SIEG est laissé à l'appréciation des États : il peut provenir soit d'une redevance perçue auprès des usagers, soit d'une compensation de service public allouée par l'État, soit d'une péréquation entre activités rentables et non rentables de l'exploitant, soit de ressources commerciales complémentaires (exemple des ressources publicitaires pour la télévision), soit d'une combinaison de ces différentes ressources.

Les services publics dans le monde

  • Chaque pays a sa pratique propre en matière de services publics.
  • Il n'est pas de la compétence de l'ONU de posséder des services publics. Les structures de scolarisation et de soin mis en place par l'ONU sont de droit privé.
  • En matière maritime, certaines coutumes communes (obligation de secours, etc.) ou les services de positionement (GPS, glonass et bientôt Galileo) peuvent s'apparenter au service public.
  • L'existence de la forêt amazonienne, dans la mesure où elle sert de régulateur thermique et/ou de réservoir d'oxygène ou de gaz carbonique peut être considérée comme une sorte de service public rendu par le Brésil à toute la planète; certains pensent qu'il faudrait rémunérer l'effort de garder cette forêt en l'état.

L'aspect concurrentiel et international

L'intérêt principal d'un service public assuré par l'État est qu'il fournirait un service que ne pourraient rendre dans les mêmes conditions des acteurs privés. En revanche, la gestion publique de certains secteurs économiques peut conduire à des monopoles d'État pouvant, selon les libéraux, nuire à l'émulation et l'efficacité.

Certains voient comme avantage du monopole public la suppression des coûts de concurrence (publicité, doublons). Les ressources seraient ainsi occupées à améliorer le service par la recherche et l'investissement, du fait d'un compromis sur le prix du service s'il est facturé directement (il pourrait dans certaines situations être financé par le budget de l'État ou être intégré dans la partie socialisée du salaire). L'émulation peut venir de la coopération avec des services publics étrangers (cas France Télécom).

Certains attribuent à la pensée libérale de graves menaces sur les services publics, celles-ci visant à les restreindre et les soumettre à la concurrence. Cette volonté, mais aussi le souci des États de ne pas dépendre d'entreprises qui appartiendraient à d'autres États, ni de se trouver face à une concurrence déloyale de ceux-ci, se traduit par des traités internationaux, comme l'AGCS qui conduit a la suppression progressive par commun accord des gouvernants de certains types de services publics. Selon cet accord, ces privatisations sont irréversibles.

Un autre question concerne le périmètre géographique d'un service public ce qui est lié à la question de la régionalisation et des zones économiques transnationales (Union européenne), voire mondiale.

Voir aussi

Liens internes

Liens externes

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